Superintendencia de Industria y Comercio
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Protección de la Competencia
Establecer que el tiempo para cambio del servicio contenido en el artículo 17 sea a partir de la matrícula del vehículo, y no desde el 31 de diciembre del año modelo del vehículo, en aras de contabilizar el tiempo total de uso de este.
Revisar el plazo contenido en el parágrafo transitorio del artículo 17 del presente Proyecto en atención a la incertidumbre derivada de las condiciones económicas y de sanidad a nivel nacional con ocasión de la pandemia.
Incluir
en el parágrafo transitorio del artículo 17 del Proyecto, que el cambio a servicio particular, dentro del término que se determine previa revisión del plazo de conformidad con lo recomendado en el punto anterior, podrá realizarse sin importar el tiempo de permanencia previa de los vehículos en el servicio de transporte especial.
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La Superintendencia de Industria y Comercio analizó la solicitud de concepto de abogacía presentada por el Mintransporte junto con los documentos anexos, observando que el Proyecto pretende modificar algunas disposiciones contenidas en el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, relativo a la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, así como agregar algunas disposiciones transitorias con el fin de generar herramientas que permitan, a todos los actores que participan en esta modalidad de transporte, mitigar los efectos negativos generados con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y facilitar la reactivación económica del sector transporte.
La Superintendencia de Industria y Comercio destacó algunos aspectos positivos del proyecto como la ampliación de tiempo de uso por cuatro (4) años adicionales para vehículos matriculados al 30 de mayo de 2020 y la ampliación del marco de acción de las empresas de transporte especial en materia de convenios de colaboración empresarial, a través del incremento del porcentaje a un 10% de vehículos que pueden ser objeto de estos.
Esta autoridad de competencia revisó la justificación dada por el Mintransporte frente a la ampliación de tiempo de uso de los vehículos a cuatro (4) años que incorpora el Decreto y el incremento del porcentaje de los convenios de colaboración empresarial. La entidad regulatoria argumentó en el documento “Memoria Justificativa” que estas disposiciones buscan generar un alivio al sector de transporte dadas las condiciones de pandemia que han afectado a los propietarios de vehículos de transporte especial, ya que los vehículos que operan bajo esta modalidad no han sido utilizados en su máxima capacidad y los sectores de educación, turismo y empresarial, principales clientes del transporte especial, no han retomado sus operaciones dentro de los parámetros esperados.
En opinión de la autoridad de competencia, la regulación propuesta por el Mintransporte es positiva toda vez que flexibiliza las condiciones para la prestación del Servicio Público de Transporte Especial teniendo en cuenta que, las circunstancias en las que se presta el servicio de Transporte Especial se han visto afectadas particularmente en aspectos relacionados con su operación. Lo anterior, debido a que la pandemia ha retrasado la reactivación de los sectores de turismo, salud y empresarial, de los cuales depende directamente la prestación del servicio de transporte en la modalidad especial.
Respecto al requisito de permanencia para realizar la migración de Transporte Especial a servicio particular, esta Superintendencia considera que el cambio del requisito de migración, en las condiciones descritas en el Proyecto, podría llegar a afectar a las empresas transportadoras que decidieron realizar inversiones en vehículos en los últimos años y que, por la actual situación económica producto de la pandemia asociada al virus COVID-19, no contarían con las condiciones financieras o con la capacidad para continuar prestando los servicios de transporte especial. Bajo este escenario, para la autoridad de competencia la existencia de un requisito de permanencia de cinco (5) años en la modalidad de transporte especial para poder efectuar el cambio a servicio particular afecta directamente a los agentes económicos incumbentes, al tiempo que puede constituir una barrera a la entrada respecto de los nuevos competidores en el sector transporte. Sin embargo, esta Superintendencia destaca la oportunidad que presenta el proyecto para realizar el cambio a servicio particular fuera del tiempo establecido en el documento, para todos los usuarios que deseen realizar la migración de forma inmediata, dada la incertidumbre generada por la duración de la pandemia y sus efectos económicos en el sector a corto y mediano plazo.
Por otro lado, está Superintendencia observó que con el fin de generar un alivio para los transportadores, en el mismo artículo se incluye un parágrafo transitorio que permite el cambio al servicio particular durante un (1) año a partir de la entrada en vigencia del presente decreto. Al respecto, la autoridad de competencia considera positiva esta inclusión ya que establece una alternativa para los actores que deseen realizar el cambio de modalidad a servicio particular antes de cumplir los cinco (5) años en la modalidad de servicio especial. Sin embargo, esta Autoridad de Competencia considera que la fijación del plazo en un (1) año para realizar este trámite podría ser insuficiente dada la actual incertidumbre sobre las condiciones económicas y de sanidad a nivel nacional; y, de igual forma, la redacción del inciso del parágrafo transitorio no es clara por cuanto no permite interpretar que esta sea una excepción a la permanencia en la prestación del servicio de transporte especial, a la que se hace referencia en el párrafo anterior. En efecto, esta Superintendencia sugiere que se modifique la redacción de este parágrafo para dar claridad sobre la alternativa con la que cuenta el actor para realizar el cambio.
En consideración a todo lo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio formuló tres (3) recomendaciones al Mintransporte para atender cada una de las problemáticas identificadas desde la libre competencia económica. A continuación, se sintetizan las principales recomendaciones: (i) Establecer que el tiempo para cambio del servicio del artículo 17 sea a partir de la matrícula del vehículo y no desde el 31 de diciembre del año modelo, para contabilizar el tiempo total de uso de este; (ii) Revisar el plazo del parágrafo transitorio para realizar el cambio de modalidad, en atención a la incertidumbre de reactivación económica a nivel nacional; e (iii) incluir en el parágrafo transitorio que el cambio a servicio particular podrá realizarse sin importar el tiempo de permanencia previa del vehículo en el servicio de transporte especial.
"Indicar en el Proyecto las razones por las que se permitirá la fabricación o importación de espumas de poliuretano, poliestireno y polioles formulados, así como de los productos fabricados a partir de estas espumas o con estas espumas, cuando estas requieran las sustancias del Grupo I del Anexo C, hasta el 31 de octubre de 2021."
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La Superintendencia de Industria y Comercio analizó la solicitud de concepto de abogacía presentada por el MinAmbiente junto con los documentos anexos, observando que el Proyecto pretende prohibir la fabricación y la importación de cuatro grupos de equipos y productos cuando estos contengan y/o requieran para su operación o funcionamiento las sustancias controladas por el Protocolo de Montreal en sus anexos A, B, C, E y F. Dichos grupos de equipos y productos son: (i) equipos y sistemas para refrigeración y aire acondicionado; (ii) espumas de poliuretano, poliestireno, polioles formulados y productos a partir de estas espumas; (iii) equipos y productos para la extinción de incendios; (iv) otros productos que contienen y/o requieren las sustancias controladas.
La Superintendencia de Industria y Comercio destacó algunos aspectos positivos del Proyecto. En primer lugar, el impacto positivo de la flexibilización de mecanismos para la identificación de productos importados en el trámite de Visto Bueno ante la ANLA al permitir la plena identificación de los productos sin necesidad de los seriales. En segundo lugar, el Proyecto garantiza condiciones de igualdad al extender las prohibiciones tanto a fabricantes como importadores, con lo cual se evita alterar la dinámica competitiva al generar diferenciaciones injustificadas a agentes que participan en las mismas actividades económicas.
Sobre la evaluación del impacto del Proyecto en la libre competencia económica, la Superintendencia de Industria y Comercio aclaró que las prohibiciones establecidas por el Proyecto, a pesar de tener como propósito la protección de un interés ambiental superior, sí representan restricciones a la libre competencia y por esta razón las respuestas al cuestionario de abogacía de la competencia no debieron ser negativas en su totalidad.
Ahora, en relación con el texto del Proyecto, se identificó que los artículos 9 y 10 introducen una excepción a la prohibición de fabricar o importar espumas de poliuretano, poliestireno y polioles formulados, así como los productos fabricados a partir de estas espumas o con estas espumas. Al revisar los documentos de soporte, no se identificó con claridad la justificación para definir la aplicación de la excepción hasta el 31 de octubre de 2021, ya que incluso uno de estos documentos propone una fecha diferente a la incluida en el Proyecto.
De acuerdo con lo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio formuló una recomendación al Proyecto, solicitando al MinAmbiente que indique en el Proyecto las razones por las que se permitirá la fabricación o importación de espumas de poliuretano, poliestireno y polioles formulados, así como de los productos fabricados a partir de estas espumas o con estas espumas, cuando estas requieran las sustancias del Grupo I del Anexo C, hasta el 31 de octubre de 2021.
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El Proyecto modifica las matrices de experiencia de los documentos tipo para los procesos de licitación pública de obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, generales y en modalidad llave en mano, en los siguientes aspectos:
Cabe recordar que los pliegos tipo en general fueron adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente mediante las Resoluciones 248 y 249 del 1 de diciembre de 2020. Esta última, adopta los documentos tipo de licitación para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en su modalidad de llave en mano.
Una vez revisado el Proyecto y los demás documentos adjuntos a la solicitud de concepto de abogacía de la competencia, esta Superintendencia analizó el Proyecto y concluyó:
Considerando todo lo anterior, esta Superintendencia concluyó que no encontró elementos que despertaran preocupaciones en relación con la incidencia que pueda tener el proyecto de regulación sobre la libre competencia en los mercados de compras públicas involucrados.
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El Proyecto tiene por objeto implementar un nuevo reglamento técnico para tres categorías de productos comercializados o fabricados a nivel nacional: (i) Cocinas, hornos y gratinadores, (ii) Calentadores de agua de paso continuo, y (iii) Calentadores de agua tipo acumulador. Con base en estas tres categorías, el reglamento propuesto incluye los gasodomésticos que se encuentran clasificados en siete (7) subpartidas arancelarias.
En este sentido, respecto de cada uno de estos grupos de productos, el reglamento busca implementar algunas normas relacionadas con rotulado de embalaje, manual de instrucciones, advertencias preliminares, instrucciones técnicas para la instalación, ajuste y mantenimiento dirigidas al instalador, e instrucciones de uso y mantenimiento dirigidas al usuario, dentro de otras disposiciones. Así mismo, elimina ciertos requisitos técnicos contenidos en la Resolución 680 de 2015 para cada uno de estos productos. En varias secciones, modifica las normas técnicas aplicables, propendiendo por estándares internacionales y normas técnicas más actualizadas. Igualmente, actualiza el procedimiento para la evaluación de conformidad contenido en la Resolución 680 de 2015.
Una vez analizado el Proyecto, esta Superintendencia encontró que el mismo no genera preocupaciones en materia de libre competencia ni tiene la potencialidad de distorsionar el correcto funcionamiento del mercado, por lo que no se emitieron recomendaciones. Lo anterior se debe a que el reglamento, al disminuir algunos requerimientos técnicos redundantes, permite que estas normas sean más flexibles para los fabricantes e importadores que participen y deseen incursionar en estos mercados. Con ello, se eliminan los costos y el tiempo necesarios para llevar a cabo una multiplicidad de ensayos requeridos para obtener un certificado de conformidad. La situación descrita hace atractivo el mercado, de un lado, al crear la percepción de disminución de barreras de entrada para las potenciales empresas interesadas en ingresar a este. Del otro, y en relación con las empresas incumbentes, al permitirles contar con excedentes que pueden destinar a otros procesos productivos o a innovar en los productos existentes. Se observó, igualmente, que al actualizar el procedimiento de evaluación de la conformidad, tomando como base la norma técnica NTC/ISO/IEC 17067, que es una adaptación de la norma internacional ISO/IEC 17067, se logra una mayor armonización con las tendencias internacionales. En efecto, se observa que estas medidas obedecen a la adopción de estándares internacionalmente aceptados, cuya implementación podría facilitar la dinámica competitiva en los mercados.
Incluir expresamente una regla en el Proyecto mediante la cual se aclare el procedimiento y aspectos a considerar por parte del OR y de la CREG, en el evento en el que el plan de despliegue de AMI por parte del OR no resulte en un mayor beneficio en comparación a los costos asociados.
Analizar los impactos negativos que podría generar una meta de despliegue inferior a la señalada en la Resolución 40072 de 2018, modificada por la Resolución 40483 de 2019 del Ministerio de Minas y Energía, sobre el comercializador y el usuario.
Identificar expresamente los mecanismos tendientes a evitar la materialización de los impactos negativos, sobre comercializadores y usuarios, referidos en la recomendación anterior.
Sustentar adecuadamente la suficiencia de la oferta de AMI.
Adoptar estándares técnicos para AMI que favorezcan en mayor medida la oferta de estos elementos, sin perjuicio de las garantías de seguridad correspondientes.
Limitar la información que puede ser compartida por los OR, en el marco de planes de implementación conjunta, a aquella que sea estrictamente necesaria para el diseño y despliegue de los planes de implementación a efectos de impedir la materialización de prácticas restrictivas de la competencia o conductas de competencia desleal.
Aclarar en el texto del artículo 28 que la selección del agente que reemplace a un OR incumplido será regulada con posterioridad y que, en todo caso, atenderá a criterios objetivos y de competencia.
Incluir en el proyecto que la selección del GIDI se realizará mediante un proceso que garantice la competencia por el mercado.
Incluir en el Proyecto que en caso de que el GIDI tenga un controlante, este no puede aprovechar la prestación del servicio de GIDI para obtener ventajas mediante el acceso privilegiado a información del sector y de los usuarios.
Informar al usuario, a través de las estrategias de divulgación y empoderamiento, sobre las competencias del OR y los comercializadores, enfatizando que estos últimos no tienen influencia en la definición del despliegue de AMI.
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La Superintendencia de Industria y Comercio analizó la solicitud de concepto de abogacía presentada por la CREG junto con los documentos anexos, observando que el Proyecto pretende establecer las condiciones para la implementación de infraestructura de medición avanzada (por sus siglas en inglés “AMI”) en la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional. De igual forma, pretende realizar la asignación de costos asociados a la implementación de AMI.
El Proyecto presentado por la CREG surtió dos etapas de consulta pública. En primer lugar, a través de la Resolución CREG 131 de 2020, y en segundo lugar, mediante la Resolución CREG 219 de 2020. Esta última, motivó la expedición del Documento CREG 019 de 2021 que relaciona los estudios y análisis realizados por parte de la Comisión y responde, de manera general, a las observaciones presentadas por terceros.
La Superintendencia de Industria y Comercio destacó algunos aspectos positivos del proyecto como la materialización y/o profundización de otras actividades, objetivos y relaciones en la regulación del sector eléctrico (entrega de excedentes a la red, gestión eficiente de consumos, etc.), los principios a los que está sometido el funcionamiento del Gestor Independiente de Datos e Información (GIDI) que garantizan su independencia de los agentes de la cadena de prestación del servicio de energía eléctrica y el aprovechamiento de eficiencias y economías de escala a propósito de la habilitación a los operadores de red (OR) para cooperar en el diseño y despliegue de AMI.
Esta autoridad de competencia revisó los diferentes modelos de implementación de AMI propuestos por la CREG, especialmente aquel seleccionado como la mejor alternativa por sus beneficios y menor costo de implementación, el cual consiste en un modelo centralizado donde el almacenamiento de datos es responsabilidad de un gestor de datos y las actividades propias del diseño y despliegue de AMI son delegadas a los OR respecto del mercado que cada uno de estos atiende. En este sentido, la información generada por todos los sistemas AMI de los distintos mercados es centralizada en una sola base de datos, pero cada OR se encarga de la medición.
Producto del análisis, se identificó que el Proyecto introduce reglas importantes desde la óptica de la libre competencia económica que requieren de aclaraciones o modificaciones para evitar efectos negativos en el mercado. En primer lugar, se encontró que el proyecto no define claramente si los OR pueden formular un plan de despliegue con una meta inferior a la prevista en la Resolución 40483 de 2019, ni los efectos que esto genera para la CREG y el OR, cuando el análisis beneficio-costo elaborado identifique que no es viable alcanzar el despliegue del 75% para el año 2030. Por otro lado, no hay un análisis de los impactos negativos que un despliegue inferior generaría sobre comercializadores y usuarios ni una identificación de mecanismos tendientes a evitar la materialización de dichos impactos.
A continuación, la Superintendencia de Industria y Comercio encontró que el proyecto genera la adquisición e instalación a nivel nacional de los elementos que componen AMI, razón por la cual es conveniente realizar una caracterización de la oferta de AMI y una adecuada definición de los criterios técnicos aplicables para evitar que la poca oferta impacte significativamente la estructura de costos de los OR y/o genere escenarios de concentración de mercado que afecten el despliegue de AMI y el cumplimiento de las metas fijadas.
Si bien se destacó el efecto positivo de aprovechar eficiencias y economías de escala mediante la cooperación para el diseño y despliegue de AMI, la autoridad de competencia identifica que no hay límites a la información que puede ser compartida entre los OR, creando el riesgo de generar prácticas restrictivas de la competencia mediante comportamientos coordinados entre agentes o competencia desleal al aprovechar la información de los competidores para aumentar la participación en el mercado.
El proyecto indica que la CREG tiene la facultad de designar al agente que reemplaza a un OR, cuando este último incumpla el plazo para presentar el respectivo plan de implementación. La autoridad de competencia identificó que el proyecto no indica si este punto será objeto de regulación posterior y las condiciones de dicha selección, por lo que juzga necesario aclarar que la selección debe atender criterios objetivos y de competencia.
Frente a la selección del GIDI y su funcionamiento, se resaltó que la selección del gestor debe hacerse mediante un proceso que garantice la competencia por el mercado y la conveniencia de garantizar la independencia de GIDI respecto del grupo empresarial al que pertenezca (incluso si no hace parte de la cadena del servicio de energía eléctrica) para evitar generar ventajas competitivas para el controlante si llegare a tener acceso privilegiado a la información de los sistemas y usuarios.
Por último, la Superintendencia de Industria y Comercio concluye del proyecto que los comercializadores no tienen influencia en el despliegue de AMI, sin embargo, el despliegue puede concentrarse en los usuarios de un comercializador incluso sin la intención de favorecer a este último, lo que podría generar un factor reputacional artificial derivado de la falsa expectativa del usuario de que cambiar a dicho comercializador le garantiza mayor probabilidad de acceder a un medidor avanzado, razón por la cual es necesario garantizar que los usuarios reciban información suficiente que corrija esta asimetría y no se beneficie injustificadamente a un comercializador.
En consideración a lo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio formuló recomendaciones a la CREG para atender cada una de las problemáticas identificadas desde la libre competencia económica.
